法律顾问如何为法治政府“支好招”

损坏共享单车该如何依法处置？换贴共享单车二维码的行为如何定性？未成年人能否使用共享单车？……风靡一时的共享单车，在给城市出行带来便利的同时，也考验着政府的管理能力。翻开合肥市政府法制办编纂的最新一期《政府法律顾问专报》，杜家勤、安超、王宁等3位法律顾问撰写的 《多元法律视角下的共享单车》一文，从法律角度向政府提出了不少意见建议。

“法律顾问的专业优势，能够给政府依法行政提供有效帮助。 ”合肥市政府法制办副主任吴昌文介绍，早在2004年，合肥市就已正式组建市政府法律顾问团。这些年来，从“大拆违”、京东方10.5代线项目建设，到房地产调控政策制定、马合钢职工安置补偿，法律顾问的身影活跃在合肥市多项重大决策、重大投资项目和疑难事件处置中。据不完全统计，仅2014年至今，合肥市政府法律顾问团共提供各类法律服务1174件次，出具法律意见书537份；参与处理市直部门重大涉法事务137件，出具法律意见书113份；参与开展政府法制培训、法律宣传活动44次。

不仅是合肥市，在全省范围内，法律顾问正在成为各级行政机关的“标配”。省政府同样是在2004年建立法律顾问制度，与政府任期相始终，至今先后组建三届法律顾问组。以第三届顾问组为例，10位法律顾问均为全省具有较大影响、较深造诣的高级律师或有较高学术成就的法律专家学者。今年4月，省委办公厅、省政府办公厅印发推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的实施意见，提出：今年底前，全省县级以上各级党政机关普遍设立法律顾问、公职律师，乡镇（街道）根据需要设立法律顾问、公职律师，到2020年全面形成与我省经济社会发展和法律服务需求相适应的法律顾问、公职律师、公司律师制度体系。

“法律顾问的作用，体现在重大行政决策和政府立法草案、规范性文件草案审查论证等很多方面。 ”省政府法制办行政复议应诉处处长何远国介绍，法律顾问还参与政府立法草案、规范性文件草案的审查论证和非诉讼法律事务，以及代理政府及其部门处理各类诉讼案件等。如在招商引资、投资项目洽谈过程中，政府法律顾问提前介入，参与重大项目前期对外谈判、合同审查，能够更大限度地避免投资风险，确保项目投资的正当性和有效性。

借力“外脑”有三种模式

● “行政机关法律顾问队伍以政府法制机构人员为主体，吸收法学专家和律师参加。 ”

——省政府法制办行政复议应诉处处长何远国

● “建立统一的市政府法律顾问平台，有利于最大限度利用专家智库的资源。 ”

——合肥市政府法制办法律事务处处长邵丹

法律顾问制度对推进依法行政的作用明显，且推行已有明确时间表，如何建好这一制度？各地做法不尽相同。

“在许多人的主观理解中，法律顾问都是政府外聘的法律界人士，但事实上并不准确。 ”何远国说，法律顾问并非都是外聘，根据中央及我省有关文件精神，行政机关法律顾问队伍以政府法制机构人员为主体，吸收法学专家和律师参加。政府法制机构以集体名义发挥法律顾问作用。记者采访了解到，在实际运作中，外聘法律顾问在提交法律意见书、提供法律服务时，也往往是通过政府法制机构来发挥作用。

就外聘法律顾问而言，目前主要有三种模式。第一种是依托政府法制工作机构，吸收社会各界法律人才，组成政府法律顾问组（团）。这种模式主要存在于各级政府，如省政府和绝大多数市政府均采用这一模式。第二种是直接聘请律师担任法律顾问，这种模式主要存在于政府部门。第三种则是整合政府所属各部门法律顾问资源，建立统一的政府法律顾问工作平台，原则上除个别部门外，其他部门不再聘请常年法律顾问。

合肥市是采用第三种模式的典型。“有的政府部门涉法事务较少，单独聘请法律顾问，一年到头可能也用不上几次。由市政府法律顾问统筹提供服务，既有效发挥财政资金作用，又确保法律顾问服务全覆盖。 ”合肥市政府法制办法律事务处处长邵丹介绍，建立统一的市政府法律顾问平台，有利于最大限度利用专家智库的资源。同时，涉法事务量大或涉及专业领域需要日常法律服务的政府部门，也可通过统一政府采购方式自行聘请常年法律顾问，协助处理部门涉法事务。

健全机制避免“顾而不问”

● “给政府担任法律顾问能带来强烈的荣誉感，是法律人实现自我价值的一种方式，报酬多少并不重要。 ”

——合肥市政府法律顾问鲍进

● “聘用法律顾问，既要考虑专业能力，也要考虑履职责任感和时间精力，确保其真正发挥法律‘守门员’、决策‘智囊团’功能。 ”

——省政府法制办主任徐发成

要使法律顾问充分发挥作用，关键是避免“顾而不问”。近年来，我省加快推进依法行政制度建设，政府系统重大事项决策等机制更加完善。无论是制定规章、印发重要规范性文件，还是做出重大决策，由政府法制机构进行的合法性审查已成为必经环节。不经合法性审查不得上政府常务会议讨论、不得进入决策程序是省、市、县各级政府的通行做法。这就从制度上保证了政府法制机构作为集体发挥法律顾问作用，从源头上为依法行政把住关口。

具体到不同层级的政府，在运用法律顾问制度上呈现不同特点。 “一般而言，市、县政府所处理的涉法事务更加具体，诸如招商引资、社会矛盾纠纷的化解等。相应地，其法律顾问的履职往往也更加丰富。 ”何远国介绍。

高效的沟通联络机制，能够为政府外聘法律顾问发挥作用提供更好保障。目前，大多数政府由法制办从事复议工作或监督工作的机构负责法律顾问的日常管理和沟通协调，少数市政府则在法制办设立了专门机构。如合肥市政府法制办设有法律事务处，安庆、淮北两市政府法制办则设有法律顾问室。

一般情况下，报酬并不是外聘法律顾问所看重的履职条件。 “与给企业和社会机构服务不同，给政府担任法律顾问能带来强烈的荣誉感，是法律人实现自我价值的一种方式，报酬多少并不重要。 ”合肥市政府法律顾问鲍进表示。尽管如此，考虑到法律服务的专业性和复杂性，合肥市政府仍给予法律顾问以适当报酬。

法律顾问自身的履职积极性和专业特长，也是这项制度发挥作用的重要影响因素。有些知名度很高、专业能力很强的法律专家，由于业务繁忙，没有足够精力承担顾问职责。为此，一些地方出台法律顾问工作规则和考核办法，引入主动退出机制，对考核不合格的法律顾问，任期满后不再续聘。

“法律顾问不只是依法行政的‘名片’和‘脸面’。聘用法律顾问，既要考虑专业能力，也要考虑履职责任感和时间精力，确保其真正发挥法律‘守门员’、决策‘智囊团’功能。 ”省政府法制办主任徐发成表示。